4. 철도운영 경쟁체제 도입

건설교통부는 2003년 철도산업발전기본법, 2004년 철도사업법을 제정하여 철도시설·운영부문의 분리와 철도경쟁체제 형성을 위한 법적·제도적 기반1)을 마련하였다. 그 후 운영부문에 대해서는, 2006년 3월 건설교통부가 제1차 철도산업발전기본계획을 수립하여, 2013년 이내에 철도공사 전체 영업수지를 흑자로 전환하겠다는 경영혁신과 서비스 향상 대책을 추진키로 하였다. 이어서 대통령 지시로 철도공사 경영개선대책도 수립(2006.8)하였다. 그리고 2008년에는 기재부가 철도공사 경영효율화계획이 포함된 공기업선진화 계획2) 을 수립했으며, 2010년 말에는 교통연구원이 경쟁도입을 핵심내용으로 한 연구보고서를 국토해양부에 제출하였다. 그러나 경영개선대책의 시행 성과는 미미했고 경영목표도 달성되지 않았다.

이러한 상황에서 필자는 2011년 12월 21일 항공정책실장으로 근무한 지 6개월밖에 안 된 시점에 철도운영 경쟁체제를 도입하라는 권도엽 장관의 특별 지시를 받고 교통정책실장으로 발령받았다. 이 시기는 철도공사의 경영개선 효과가 미흡하여 철도운송에도 경쟁이 필요하다는 의견이 제기되고 있는 때였다. 이에 따라 국토해양부는 철도공사가 110년 넘게 독점 운영하고 있는 철도운송시장에 경쟁을 도입하는 것을 철도개혁의 목표로 설정하였다.3) 우선 급하게 처리할 일은 다음 주에 예정된 새해(2012년도) 대통령 업무보고에 이를 반영하고 인력 측면에서 강력한 추진체제를 갖추는 것이었다. 이를 위해 국토해양부는 12월 27일 “철도운영에 경쟁체제 도입을 추진(’15년 개통 예정인 수서발 노선 대상, ’12년 하)”한다는 업무계획을 대통령께 보고하였다. 그리고 인사발령과 관련하여, 필자가 장관께 철도 업무를 잘 알면서 추진력을 겸비한 국장과 과장을 추천하여 2011년 12월 30일 마무리되었다.4)

1) 정책의제 설정(Agenda Setting)

정책의제 설정이란 정부가 사회문제를 정책적으로 해결하기 위해서 심각하게 검토하기로 결정하는 행위 또는 과정을 의미한다. 철도운영 경쟁체제 도입에 대한 정책의제 설정 시기를 언제로 볼 것인가에 대해서는 논의가 필요하다고 본다. 국토해양부가 2009년 철도운영 경쟁도입에 관한 연구용역을 시행(2009.12～2010.12)하고, 2011년 2월 경쟁도입에 관한 국회토론회를 개최하였으며, 2011년 5월 철도산업발전기본계획에 「철도운송시장 경쟁체제 도입방안」을 마련한다고 하는 등 노력을 하였으나, 이를 실행하기 위한 구체적인 후속조치는 취해지지 않았다. 따라서 철도경쟁 도입정책을 진지하게 검토하기로 결정했다고 보기는 어렵다고 판단된다. 결론적으로 철도경쟁체제 도입에 대한 정책의제 설정은 장관이 구두 방침을 밝힌 뒤 후속 인사발령을 통해 추진체제를 갖추고, 대통령께 업무보고를 한 2011년 12월로 보는 것이 타당하다고 본다.

2) 철도운영 경쟁도입 정책의 결정 및 집행

여기에서 서술할 내용은 크게 보면 정책내용의 구체화 과정과 정책 집행에 관한 부분이다. 보다 세부적으로 보면, 일반적인 정책과정과 다르게 추진된 경쟁도입 정책과정의 특성과 시기 선택, 정책의 목표와 전략, 사업제안요청서(RFP : request for proposal) 중심의 구체적인 정책내용, 사회적 공감대 형성을 위한 관계부처 협의·국회설명·홍보활동 등 집행과정, 새 정부 출범에 따른 정책내용의 수정에 관한 것이다.

(1) 철도경쟁 도입 정책과정의 특성과 시기 선택
정책 집행은 일반적으로 정책이 결정된 후 이루어진다. 그러나 2011년 말부터 추진된 경쟁도입 정책은 수서에서 출발하는 고속철도의 운영권을 민간에게 준다는 기본 목표만 정한 상태에서, 정책을 구체화하면서 사회적 공감대 형성이란 정책 집행도 동시에 이루어졌다. 이렇게 정책 결정과 집행이 동시에 이루어진 이유는 2가지다. 첫째, 철도에 대하여 잘 알고 철도구조개혁의 경험이 있는 담당 관료들이 이미 경쟁도입에 관한 기본구상을 가지고 있었다. 둘째, 그 당시 수서고속철도 완공 시기가 2014년 말로 되어 있었기 때문에 시간이 촉박한 상태였다. 그러나 정책환경 측면에서 보면, 이해관계집단의 반대와 저항이 불가피한 개혁정책을 추진하기에는 2012년 총선과 대선을 앞둔 정권 말이어서 시기적으로 좋지 않은 때5) 였다.

그럼에도 불구하고 반대와 저항이 심한 철도경쟁 도입정책을 강력하게 추진할 수밖에 없었던 이유는 무엇인가? 첫째, 이미 언급한 바와 같이 시간이 갈수록 정부 관료의 정책주도권은 약화되고, 표에 따라 움직이는 정치권의 영향력이 강화되는 상황에서, 개혁정책은 뒤로 미룰수록 실현 가능성이 크게 낮아진다고 판단했다. 둘째, 당시처럼 철도개혁에 강력한 의지와 역량을 갖춘 인물들로 간부진을 구성할 수 있는 시기는 다시 찾아오기 어렵다고 판단하였다. 개혁정책의 성공 여부는 1차적으로 개혁주도 세력에 달려 있기 때문이다. 셋째, 2015년 수서고속철도6) 와 호남고속철도가 개통되면 열차 추가투입이 가능하므로, 준비기간을 고려할 때 2012년이 경쟁도입 정책을 추진할 적기라고 판단하였다.

(2) 철도경쟁 도입정책의 목표와 전략
가. 경쟁 도입정책 추진배경 : 시급성(時急性)과 해외 정책동향
1970년대 이후 대한민국의 경제발전사는 개방과 경쟁의 역사(歷史)다. 빗장을 열 때마다 ‘개방하면 안 된다’는 목소리가 높았지만, 오히려 산업경쟁력을 높이는 기회가 되었다. 철도운송시장만 예외로 독점체제가 계속되어야 하는가? 2011년 말 당시 국토해양부 교통정책실 관료들은 왜 철도경쟁 도입이 필요하고도 시급하다고 판단했는가? 우리나라는 철도구조개혁의 결과 2004년 1월 1일 한국철도시설공단(現 국가철도공단)이 출범하고, 철도청의 운영 부분도 2005년 1월 1일 공기업으로 전환되었다. 그러나 철도운송시장은 코레일 독점체제가 지속되어 시장변화와 소비자 요구에 둔감하고 영업부채 증가 등7) 많은 독점폐해에도 불구하고, 국민들은 다른 선택지가 없어 어쩔 수 없이 코레일을 이용할 수밖에 없는 실정이었다. 철도청 시대를 포함하여 110년 이상 철도운영 독점체제가 지속된 것이다. 이에 따라 국토해양부는 항공과 통신시장과 같이, 철도운송시장에도 경쟁을 도입하여 독점의 폐해를 막고, 새로운 철도수요를 창출하는 것이 철도발전을 위해 가장 중요하고 시급하다고 보았다.

그러면 유럽과 일본 등 철도 선진국들은 어떻게 해왔는가? 1980년대 말부터 시작되어 1990년대와 2000년대에 집중적으로 이루어지고 확대된, 철도선진국의 경쟁도입 정책의 추진배경, 내용, 성과를 보자. 유럽은 EU의 유럽의회 지침(Directive, Regulation)을 통해 경쟁을 도입하지 않은 국가도 화물(’08), 국제여객(’10) 및 국내여객(’12)에 대한 단계적 경쟁도입 방안을 제시하였다. 일본은 1948년 철도공사화 이후 철도수송량 감소, 경영악화 등의 악순환을 타개하기 위하여 1987년 분할 민영화 방식으로 철도개혁을 추진하였다. 특히 1987년 청산사업단 설립 시 누적 부채가 37조 엔(2012년 당시 가치 600조 원)으로 엄청난 규모였다. 개별국가의 경쟁도입의 개요와 성과는 다음과 같다.8)

① (스웨덴) 1988년 운영·시설 분리, 1992년 지역 간 노선 등의 민간 개방을 통한 경쟁 도입, 철도공사(SJ) 분리(6개) 후 여객은 SJ 등 12개 회사, 화물은 16개 회사가 경쟁 중이다.

② (영국) 1994년부터 공기업(BR)을 민영화하여 여객 24개 사, 화물 6개 사로 운영 중이며, 대부분 간선에서 복수의 사업자가 경쟁 중이다.

③ (이탈리아) 2001년부터 경쟁을 도입하여 현재 40개(여객 20, 화물 20) 업체가 운송서비스를 제공 중이며, 최근 고속철도도 경쟁을 도입*(’12.4) 하였다.

④ (독일) 2006년부터 여객·화물 열차 운영을 민간에 개방하였으며, ㈜독일철도(DB) 외 385개 이상의 여객 · 화물운송회사가 운영 중이다.

⑤ (오스트리아) 잘츠부르크 ↔ 비엔나 간에 공기업(OBB)과 함께 WestBahn도 운송사업을 하고 있다(’11.12, 요금은 OBB의 1/2 수준).

⑥ (프랑스) 철도공사(SNCF) 외(外) Thello사(社)가 운영을 시작(’11.12)한 후, 2014년부터 국내선 주요 장거리 노선 등에 대한 경쟁을 도입할 계획이다(’11년 철도총회 결정).

⑦ (일본) 1987년 지역분할 형태로 민영화하였으며, 여객은 ㈜일본철도(JR) 6개 사, 사철 137개 사, 화물은 JR 1개 사와 일반 11개 사가 운영 중이다.

나. 철도경쟁 도입정책의 목표와 전략
이러한 상황에서 건설교통부는 경쟁도입 정책의 목표를 2가지로 설정하였다. ① 민간기업 형태로 고속철도운송 제2사업자를 선정한다. ② 경쟁을 통해 철도공사(k o r a i l)의 경영개선을 유도한다. 철도공사노조 등의 강력한 반대와 저항이 예상되는 개혁정책을 성공적으로 추진하여 정책목표를 달성하기 위해서는 어떤 전략이 필요할까? 대규모 국책사업(project), 기득권 변화를 초래하는 개혁정책, 사회적 영향력이 큰 정책은 대통령의 관심과 지지가 없으면 성공하기 어렵다. 따라서 철도경쟁체제 도입 전략도 ① 수도권 고속철도 건설사업과 같이 대통령의 관심과 지지를 확보하고 ② 관계기관, 국회, 언론, 시민단체, 전문가 집단을 설득하여 사회적·정치적 공감대를 형성하면서 정책내용을 구체화하는 것이었다. 이것은 정책 결정과 집행을 병렬적으로 진행하되, 정책내용과 집행방식을 약간씩 수정하면서 진행하는 독특한 정책과정이었다고 생각된다.

(3) 경쟁도입 정책의 구체화 과정 : 여건 분석과 제안요청서(RFP) 작성
철도운영 경쟁체제 도입정책은 정부에서 처음 시도되는 정책이었다. 따라서 처음부터 정책목표, 전략, 도입방안을 잘 준비하고 사회적 공감대를 형성해 나가는 것이 무엇보다 중요하다고 판단했다. 이에 따라 교통정책실은 대통령 업무보고의 후속조치로, 철도운송시장 경쟁체제 도입 추진을 위한 기본방향, 추진체계, 홍보전략 및 추진일정으로 구성된 “철도운영 경쟁체제 도입 추진방안”을 2012년 1월 초 장관께 보고하였다.9) 경쟁도입에 관한 로드맵10) 을 보고한 것이다.

가. 경쟁도입 여건 분석과 제도 정비 방안
경쟁도입 여건은 법과 제도, 시설 측면에서는 가능하고 적절한 시기라고 판단하였다. 법과 제도적으로 경쟁이 기본 원칙이고 철도사업법상 면허를 부여하면 된다. 시설은 수도권 고속철도와 호남고속철도 개통 시 선로용량 확보가 가능하다고 보았다. 그러나 정치 일정과 기득권의 변화를 초래하는 개혁정책의 특성상 객관적인 여건은 좋지 않은 상황이었다. 2012년 4월 총선과 12월 대선이 있는 해였고, 철도공사도 노조와 함께 조직적으로 반대하였으며 부정적 여론을 조성하고 정책실패를 유도하고 있었다. 이와 같이 사회적 파장이 큰 경쟁도입 정책을 성공시키기 위해서는 다른 정책보다 더 면밀하게 준비하고 체계적으로 추진해야만 했다.

또한 실질적인 경쟁이 이루어지기 위해서는 이를 가능하게 하는 제도 정비가 수반되어야 한다. 이를 위해 첫째, 경쟁체제 도입 시 현재 철도공사에서 수탁 운영 중인 관제권을 정부가 회수하여 독립시키는 방안을 2012년 중에 마련한다. 둘째, 오송역·대전역 등 철도공사와 경쟁사업자가 공동으로 사용하는 역사(station)에 대한 발권·승객 안내 등에 대한 지침을 비롯한 공동사용 기준을 2012년 중에 마련한다. 셋째, 철도시설 유지보수를 민간 운영자에게 위탁하거나 철도공단으로 일원화하는 방안으로 추진한다. 이를 위해 유지보수 업무를 무조건 철도공사에 위탁하도록 규정한 철도산업발전기본법 제38조의 불합리한 단서조항을 폐지하기 위하여 2013년에 법률 개정을 추진한다.

아울러 국토해양부 내의 철도경쟁 도입 전담조직을 보강하기 위하여 T/F(철도산업팀)를 구성 운영하고, 2012년 6월 이후 철도시장 경쟁여건 조성, 면허 발급 이후의 소요 업무를 담당하기 위해 가칭 ‘철도산업과’를 신설하기로 하였다.

나. 제안요청서(RFP) 작성 : 경쟁도입 정책내용의 구체화
사업제안요청서(RFP : request for proposal)란 발주자가 특정 사업(과제) 수행에 필요한 요구사항을 체계적으로 정리하여 제시함으로써 제안자가 제안서를 작성하는데 도움을 주기 위한 문서이다. 2012년 초부터 준비한 수서발(發) 고속철도 운송사업 제안요청서(R F P)는 사업개요, 사업제안 및 시행조건, 성과요구수준서, 제안자 평가, 면허발급, 인력채용, 운영시스템 구축, 열차운영계획 수립, 차량성능시험, 종합시운전 등으로 구성되었다. 경쟁도입 제안요청서를 작성한다는 것은 경쟁도입 정책내용을 구체화한다는 의미이다. 제안요청서를 작성할 당시 국토해양부는 수서발 고속철도의 안전한 개통에 2년 6개월 정도의 준비가 필요한 것으로 판단하였다.

제안요청서를 구상할 때 가장 중요한 것은 사업의 비용과 수익구조에 큰 영향을 미치는 핵심 요소를 선정하고, 이들 핵심 요소 간의 상관관계를 분석하는 것이다. 철도운송사업의 핵심 요소는 요금 수준, 선로사용료, 철도역과 차량기지 사용 조건과 비용, 철도시설(선로) 유지보수와 차량정비의 조건과 비용, 면허기간 등이다. 사업 제안자는 정부가 제시하는 이러한 핵심 요소들의 수준과 조건을 보고 구체적인 사업을 설계하게 된다.

첫째, 요금 수준은 경쟁도입 정책을 시행하기 위해 가장 먼저 고려할 요소이다. 왜냐하면 경쟁도입의 최우선 목표가 다수의 철도운영 사업자들이 참여하는 경쟁시장을 만들어 효율성을 높이고, 소비자인 철도이용자 입장에서 요금, 서비스, 안전이 더 좋아지도록 하는 것이기 때문이다. 현실적으로 이용자들이 교통수단을 선택할 때 가장 우선적으로 고려하는 것이 요금수준이고 경쟁도입을 통해 요금이 상당히 낮아져야 설득력이 있다.

둘째, 선로사용료는 철도운영자의 비용에서 차지하는 비중이 40~50%로 대단히 높고, 그 부과 수준이 신규 시장진입자의 사업 설계에 미치는 영향이 크기 때문에 상당히 중요한 요소이다.

셋째, 경쟁사업자가 기존 사업자와 공용해야만 하는 철도역·차량기지의 비용과 조건, 선로 유지보수와 차량정비를 독자적으로 할 수 있는지의 여부 등도 철도운송사업자 간 경쟁에 미치는 영향이 크고, 비용과 서비스 수준에도 영향을 주기 때문에 핵심 요소 중 하나이다.

넷째, 새로운 방식의 근무형태와 업무방식의 도입, 공기업과 다른 임금체계의 도입, 예·발매 시스템 등은 경쟁시장에 참여할 민간기업이 창의력을 발휘하여 설계할 영역으로써, 기존 사업자와 확실하게 차별화할 수 있는 분야이다. 정부는 이 분야에 특히 기대가 컸다.

이러한 핵심요소에 대한 분석과 시험(simulation)을 바탕으로, 교통정책실이 2012년 1월 초부터 작업을 시작하여 4월 19일 공개한 제안요청서(RFP)의 주요 내용과 정책 기대효과는 다음과 같다.

① (대상노선 및 운영기간) 대상노선은 2015년 개통 예정인 수서발(發) KTX 노선(수서~부산·목포) 이며, 장기간 독점을 방지하기 위하여 15년간 선로임대 방식으로 운영한다.

② (선정시기) 의견수렴 및 승무원 훈련, 차량준비, 시운전 등 운영 준비기간 2년 6개월을 감안하여 신규사업자를 선정할 계획이며, 차량 구매 발주는 이미(2012.2) 완료하였다.

③ (사업자) 특혜의혹을 해소하고 투명성과 공정성을 강화하기 위해 공개경쟁을 통해 신규사업자를 선정한다. 정책목표와 민간의 참여환경이 훼손되지 않는 범위 내에서 공공성을 강화하기 위하여 신규사업자 컨소시엄 총 지분 중 과반이 넘는 51%의 지분을 일반 국민공모, 중소기업, 공기업에 할당한다. 특히 컨소시엄 지분 중 30%를 전 국민을 대상으로 한 일반공모로 확보하도록 하고, 중소기업 참여 독려(지분 10%까지 가점), 공기업 참여 허용11) 등을 통해 대기업 참여를 대폭 제한한다.

④ (철도요금) 철도운임은 현 코레일 대비 초기년도에 15%를 인하하고, 이후에도 물가상승율보다 0.5% 낮게 하여 평균적으로 20% 수준으로 인하한다. 특히 장애인·노약자·국가유공자 등 교통약자에 대해서는 코레일 수준 이상의 공공할인을 시행하여 교통복지를 제고하고, 어떤 경우에도 코레일보다 낮은 운임이 유지될 수 있도록 한다. 아울러 운임 인하의 실효성을 제도적으로 담보하기 위하여 현행법상 요금상한제를 적용하는 한편, 운임 인하 조항을 지키지 않으면 계약을 해지할 수 있도록 하고, 매년 소비자단체 대표가 참여하는 철도산업위원회의 감시와 평가 등 규제를 강화한다.

⑤ (선로사용료) 현재 코레일은 매년 운송수입의31%를 선로사용료로 내고 있으나, 신규사업자에게는 더 많은 선로사용료를 징수한다. 선로사용료는 운송수입의 40%를 하한선으로 하고, 보다 많은 선로사용료를 제시하는 업체에 대해 높은 점수를 부여하여 철도공단의 고속철도 건설부채를 조기에 상환한다. 또한 민간이 과도한 이익을 가져가는 것을 방지하기 위하여 매년도 운송수입의 110%를 초과하는 운송수입에 대해서는 제시한 선로사용료 요율의 1.3배를 적용하여 추가 환수한다. 이것은 정부가 이 사업에 대하여 일반 민자사업과 달리 일정 범위 내에서만 운영수입을 보장한다는 의미이다.

⑥ (철도차량) 철도차량은 철도공단이 조달하여 민간사업자에게 리스하며, 리스료는 30년간 차량 조달비용을 균등 상환하는 금액으로 한다.

⑦ (안전 및 서비스) 매년 안전 및 서비스 평가를 실시하고, 5년마다 종합평가를 실시하여 안전 및 서비스 수준이 기준에 미달할 경우 선로사용료 할증, 운행 축소 등 패널티를 부과한다.

⑧ (지방 적자노선) 지방 적자노선에 대해서도 현재와 같이 정부가 책임지고 공익서비스보상(PSO) 형태로 보조금을 지원(2012년 3,040억 원)하여 철도의 공공성을 계속 확보한다. 앞으로 경쟁도입은 이번 KTX에 국한하지 않고 적자노선에도 확대하여 선진국처럼 최저보조금 입찰방식12) 으로 추진할 예정이다.

⑨ (기대효과) 경쟁도입을 통한 저비용 KTX(저가 KTX) 실현 정책은 국민, 국익과 철도산업의 미래를 위한 상생발전(Win-Win) 정책이다. 앞으로 신규사업자가 선정되면 운임 인하, 서비스와 안전도 향상, 고속철도 건설부채 적기상환 효과는 물론, 교통혼잡 감소, 신규 일자리 창출 등이 기대된다.

(4) 경쟁도입 정책의 집행과정 : 사회적 공감대 형성
가. 국회의원과 교통연구원의 필요성 제기(2010～2011년)
국토해양부가 철도경쟁 도입계획을 공식화한 2011년 12월 27일 이전에도 국정감사 등에서 철도경쟁 도입의 필요성이 제기되었다. 국토해양위원회의 백성운 의원은 2010년 10월 국토해양부에 대한 국정감사에서 철도산업의 선진화 방안을 제시하였다. 보도자료(2010.10.11)를 통해 백 의원은 철도시설이 선진화와 최첨단화되는 데 반해, 철도시설을 활용하는 경영능력은 오히려 뒷걸음치고 있다고 지적했다. 이러한 철도경영의 퇴행성은 철도경영의 독점에서 비롯됐다고 보고, 철도운영에 민간기업을 참여시켜 국영과 민영의 경쟁체제로 전환해, 철도운임을 인하하고 향상된 서비스를 국민에게 제공해야 한다고 역설했다. 이어서 2011년 2월 24일에는 “철도운송산업 선진화 – 철도운송시장의 경쟁도입과 효과 - ”라는 주제로 백성운·최구식 의원이 주최하고 한국교통연구원이 주관한 정책토론회가 개최되었다. 그리고 백의원의 요청에 따라 한국교통연구원이 2011년 9월 28일과 12월 6일 2번에 걸쳐 철도운영 경쟁체제 도입에 관한 세미나를 개최하였다. 2번의 세미나 이후 2011년 10월부터 12월까지 관련 내용이 주요 일간지에 여러 번 기사와 사설 형태로 보도되었고 라디오 방송에서도 다루어졌다. 경쟁도입 찬반 측면에서보면, 철도경쟁 도입에 반대하는 의견도 있었으나 경쟁도입이 필요하다는 의견이 대다수였다.13) 그러나 국토해양부(정부)14) 가 아닌 국회의원 개인의 요청으로 교통연구원이 세미나를 주최하여, 철도 관련 기관의 관심이 적은 상태에서 일반대중이 인식할 정도로 이슈화되지는 못했다. 정부 내에서는 오히려 기획재정부가 2011년 4월 23일 발표한 “2012년 예산편성 방향”과 6월 27일 개최한 “국가재정 운용계획(2011~2015)”토론회에서 철도운영 효율화 및 수요확충 방안으로 경쟁도입 방안을 제시하였다.

나. 국토해양부 주도의 사회적·정치적 공감대 형성과정(2012년)
(나 – 1) 경쟁도입 홍보전략 및 추진계획 수립
홍보전략과 추진계획은 2번에 걸쳐 수립·시행되었다. 첫 번째는 2012년 1월 초 대통령 업무보고(2011.12.27.) 후속조치로서 “철도운영 경쟁체제 도입 추진방안”에 포함하여 수립하였다. 주요 내용은 최근의 언론·인터넷·시민단체·정치권 등의 동향 분석·평가, 홍보방향 설정, 중점 홍보사항 선정, 추진일정 제시, 관련기관 간 역할 분담이다. 두 번째는 2012년 4월 11일 국회의원 선거 후 수립하였다. 주요 내용은 그간의 홍보활동을 평가하여 홍보 기본방향을 재설정하고 집중 홍보계획을 마련하였다. 홍보 기본방향은 KTX 민영화 등 주요 쟁점에 대한 간단명료한 메시지 전달, 국회·언론·온라인·오프라인 등 모든 수단과 인력을 활용한 총력 홍보, 저비용 KTX 도입·철도운송 독점 완화 등 네이밍 공모, FTA 체결·제주해군기지 건설 사례 활용 등 전략적 홍보, 우호적 지지세력의 성명서 발표, 사회적 이슈를 활용한 선제적 홍보 등이다.

(나 – 2) 경쟁도입 정책의 주요쟁점 및 정부 대응방향
쟁점(이슈)이란 다툼의 중심이 되는 것이기 때문에 정부정책에 있어서는 반대 측이 제기하는 문제를 중심으로 형성되기 마련이다. 철도운영 경쟁도입 정책의 쟁점도 코레일 노조 등이 제기하는 민영화, 대기업 특혜, 운임 인상, 철도 공공성 훼손, 안전 문제, 왜 정권 말에 갑자기 추진하느냐 등을 중심으로 형성되었다. 정부는 2011년 12월 27일 대통령 업무보고 이후 전방위적으로 적극적인 홍보에 나섰다. 당시 교통정책실이 질문이나 이슈화될 가능성이 있는 거의 모든 사항을 정리하여 “100문 100답”이란 대응자료를 만들었다.15) 이 중에서 핵심 쟁점에 대한 당시의 정부 입장을 정리하면 다음과 같다.

① 철도운영 경쟁체제 도입은 민영화 아닌지? : 선로 등 철도기반시설을 매각하거나 코레일 지분을 매각하는 것이 아니고, 코레일은 공사형태로 계속 존속하므로 민영화가 아니다. 이번 정책은 철도사업법에 따라 철도운송 사업면허를 부여하여 철도운송 시장에 신규 운영자를 참여시키는 시장구조 개편에 해당한다. 도로·공항·항만은 국가가 건설·소유하고 운영은 버스회사·항공사·해운사 등 민간이 운영하는 것과 타 분야의 민간운영을 민영화라고 하지 않는 것과 같다.

② 경쟁체제 도입은 대기업 특혜 소지? : 평가기준을 사전 공개하여 공개경쟁 입찰 방식으로 운영자를 선정하고 신규 민간운영자에게 임대료를 더 많이 부과하며, 요금도 인하되므로 특혜 주장은 부당하다.

③ 민간이 참여하면 KTX 운임이 인상될 우려? : 철도사업법상 철도요금은 상한제로 운영되며, 사업제안서 요청 시 일정수준 요금 인하를 의무화할 예정이므로 요금 인상의 우려는 없다.

④ 경쟁체제를 도입하면 코레일의 경영이 악화되어 벽지노선이 폐지되는 등 공공성이 크게 훼손될 우려? : 벽지노선 운행 등 철도공익서비스(PSO)는 지금처럼 국고를 지원하여 국가가 계속 챙겨나갈 것이기 때문에 공공성 훼손 우려는 없다.

⑤ 안전에는 문제가 없는지? : 철도안전은 정부, 철도시설 관리기관 및 운영기관 간의 권한과 책임을 명확히 하는 것이 가장 중요하며, 철도운영 주체가 누군가와는 관계가 없다. 정부는 이번 경쟁체제 도입과는 관계없이 관제권 독립, 안전감독관제 도입 등 철도안전관리 시스템을 구축하고, 안전에 대한 관리·감독을 강화하여 안전한 철도를 만들어 나갈 계획이다.

⑥ 왜 정권 말기에 경쟁체제 도입을 갑자기 추진하는지? : 국민의 정부, 참여정부 시절 이미 충분한 논의와 사회적 합의를 거쳐 단계적으로 추진해 온 사항으로, 총선·대선 등 정치 일정과 정책 집행을 단순히 연관시키는 것은 적절하지 않다. 철도 운영 준비에 30개월 정도 소요되므로 2012년 상반기까지 신규운영자 선정이 필요한 상황이다.

⑦ 국토부가 조사한 설문조사에서 찬성이 60% 정도이고, 최근 한겨레에서 조사한 설문조사는 찬성이 20%도 안 되는데 어느 쪽이 맞는 건지? : 설문조사는 어떤 표현을 사용하느냐, 어떤 내용을 담느냐에 따라 차이가 있다. 정부 여론조사는 최근 정부에서 발표한 내용 그대로를 설문에 담아 여론조사를 했다. 그러나 한겨레와 작년 참여연대 설문조사의 경우 “KTX를 민간에 매각한다”는 등 정부의 정책내용을 왜곡하는 표현으로 여론조사를 했다. 한편 국토해양부 여론조사 결과 찬성이 64.5%로 나왔으나, 정부는 나머지 35.5%의 의견도 중요하다 생각하며, 정부 정책에 대한 홍보와 국민과의 소통 노력을 계속 강화해 나가겠다.

(나 – 3) 관계기관 협의 과정과 결과 : 관계부처 협의,국회보고, 당정 협의
2011년 12월 철도경쟁 도입정책발표 이후 국토해양부는 공개 토론회, 정책 설명회, 언론 인터뷰, 전문가 기고 등 사회적·정치적 공감대 형성을 위한 홍보활동을 적극 추진하였다. 이와 병행하여 필요하고 중요하다고 판단하는 시기에 공식적 정책참여자인 관계부처·국회·여당과 공감대를 형성해 나가고 이들의 협조를 이끌어내기 위하여 많은 노력을 하였다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

① 위기관리 대책회의(2012.2.7.) : 국토해양부는 기획재정부, 행정안전부, 고용노동부 등 관계부처가 참석한 회의에서, 철도경쟁 도입의 필요성, 경쟁도입 추진경위, 경쟁도입 기본방향, 경쟁도입 방안, 기대효과, 관계부처 협조사항에 대하여 설명하고 협조를 요청하였다. 협조 요청 사항 중 관계부처 공통사항은 홍보, 기획재정부는 철도공사 관리·감독 강화와 부채 해소, 행정안전부는 철도노조의 불법행위와 허위사실 유포 등 대처, 고용노동부는 철도노조 불법행위 등에 공동대처를 요구하였다.

② 19대 국회의원 면담·설명(5.18～5.30.) : 국토해양부 국장 이상 차관까지 모든 고위 공무원들이 역할을 분담하여, 4.11 총선에 당선된 여당 의원을 중심으로 50개 의원실을 방문하여 34명의 의원 당선자를 면담하고 설명하였다. 이들은 대부분 경쟁도입 취지에 동감하고 지지하였으나, 당정협의와 야당과의 협의를 요청하거나 대선 전까지는 이슈화하지 말자고 하는 등 일부 염려와 요청이 있었다.

③ 국무총리 보고(2012.5.31.) : 4.11 총선에 따라 새로 구성된 국회의원들의 임기가 시작된 5월 30일 다음 날인 5월 31일 총리 보고가 있었다. 본 보고서 1쪽에 참고자료를 첨부한 이날 보고는 최근동향16)과 향후계획으로 이루어졌다. 향후 계획의 내용은 19대 국회 개원과 동시에 상임위원과 여타 여당 의원들을 대상으로 경쟁체제 도입방안을 설명하고 국회에 보고하는 등 조기확정을 추진한다는 것이었다. 또한 설득 노력에도 불구하고 정치일정 등으로 경쟁도입이 지연될 경우 개통 준비기간(2년 6개월) 부족으로 정책 무산이 우려된다고 하였다.

④ 19대 국회 국토해양위원회 주요 현안보고(2012.7.13.) : 국토해양부는 철도운영 경쟁체제 도입정책의 추진배경과 방향, 사회적 공감대 형성, 해외사례, 시급성 등에 대해 중점 설명하였으며 국회의 협조를 요청하였다. 경쟁도입 정책 보고 후 여야 모두 이해하였으며, 당초 예상과는 달리 특별한 이견이나 반대의견은 없었다. 당시 코레일 사장은, 좋은 제안이며, 코레일은 100% 정부출자기관이고 집행기관이므로 국토부와 국회가 논의를 거쳐서 결정하면 따르겠다고 하였다.

⑤ 고위 당정회의(2012.7.17.) : 이날 고위 당정회의에는 새누리당 대표, 원내대표, 국무총리, 기획재정부 장관, 행정안전부 장관, 국토해양부 장관, BH(청와대) 경제수석 등이 참석하였다. 철도운영 경쟁체제 도입정책에 대해서는 국토해양위원회 현안보고와 같은 내용이 보고되었다. 논의 과정에서 정부와 당 간에 긍정적인 의견이 오갔다. 그러나 회의 마무리 단계에서 경제수석이 12월 대선에 대해 언급하면서, 경쟁도입을 12월 대선 이후로 연기하는 쪽으로 결론이 났다. 실망스럽고 허탈했다. 이에 따라 제2 철도사업자를 민간철도회사 형태로 발족시켜 철도운송 시장에 새바람을 일으키려는 당초의 경쟁도입 목표는 사실상 무산되었다.

(나 – 4) 여론형성에 영향을 미치는 비공식 정책참여자에 대한 전방위 홍보
사회적으로 논란이 큰 정책의 성공여부는 여론의 향배에 의해 결정된다. 철도경쟁 도입정책은 법률의 제정이나 개정이 필요 없이 신규사업자에게 면허를 주는 행정행위만으로 가능하다. 그러나 여론의 지지가 없으면 실제로 정책을 추진하기 어렵다. 당시 국토해양부도 긍정적 여론형성이 경쟁도입 정책의 관건이 된다고 보고, 치밀한 홍보전략과 계획을 수립하여 전방위적인 총력홍보전에 나섰다. 홍보전략은 제2철도 운송사업자 선정을 위한 “민간 참여 제안서 제출 공고”인 정부의 사업제안요청서(R F P) 고시일정에 맞추어 수립되었다. 2012년 대통령 업무보고(2011.12.27.)에서는 2012년 하반기에 제2 철도운송사업자를 선정하겠다고 보고하였으나, 교통정책실은 2012년 6월을 1차 목표 기한으로 정하고, 모든 홍보수단과 가용인력을 최대한 투입하여 총력홍보전에 나서기로 하였다. 홍보는 2012년 1년 내내 계속 추진되었으나 상반기에 집중되었다. 구체적인 실적을 홍보 방법별로 보면 다음과 같다.17)

① 토론회(총 9회) 및 설명회(총 70여 회) : 1월 20일 개최된 국토해양부 대(對) 코레일 끝장토론에는 11개 방송사와 25개 신문사가 취재했고, 1월 30일 대(對) 국민 토론회에는 기자단 30여 명이 취재했다. 2월 1일 철도노조와 토론회를 가진 후, 철도협회·철도학회·민주정책연구원이 주관하는 토론회와 국토교통부가 주관하는 토론회가 연이어 개최되었다. 또한 소비자단체와의 간담회 및 지역설명회를 10여 차례 개최했으며, 납세자연맹·바른사회시민사회·녹색교통운동·녹색환경포럼·대한노인회·한국여성단체연합 등 시민단체를 대상으로 35회의 설명회를 가졌다. 이에 따라 8개 소비자단체, 6개 학회와 교통단체, 5개 시민·사회단체 등 총 19개 단체가 철도경쟁 도입을 지지하고 흔들림 없이 추진해야 한다는 성명서를 발표하였다. 또한 교통관련 업계 82개 사에도 3회에 걸쳐 설명회를 가졌으며, 20개 대학에서 특강을 했다.

② 정책 광고 : 주요 일간지 22개 매체 1면 광고를 6일간(4～5월) 집중적으로 했으며, 라디오 방송광고도 5월 3주째부터 1개월간 시행하였다. 그 외에도 지하철 무가지(無價紙), 지하철 2호선 벽면광고, 공항 리무진 외벽광고, 옥외광고 등 전광판 활용 정책홍보를 4～6월에 걸쳐 집중적으로 하였다.

③ 네이밍 공모(4.23～5.11) : 특정 정책에 대한 네이밍 공모가 흔한 일은 아니다. 네이밍 공모는 그 결과물도 중요하지만, 공모 자체가 매우 효과적인 홍보수단이고 홍보과정이다. 철도경쟁 도입정책 네이밍은 19일간의 공모기간을 거쳐 11개가 당선작으로 선정되었다. 대상은 “新나는 경쟁 多함께 KTX”, 금상은“국민사랑 철도경쟁”·“U-쾌한 KTX”·“공정경쟁 행복철도”, 은상은 “행복공감 철도경쟁”등 7개의 출품작품이 선정되었다.

④ 신문 사설 및 기고(2011.2～2012.12) : 주요 일간지에 사설 15건과 전문가 기고 24건이 게재되었다. 제목은 “고속철도, 코레일 독점 깨져야 승객이 편해진다”, “KTX 운영 민간개방, 코레일의 비효율 개선할 때다”, “정치권은 공공부문 개혁틀을 흔들지 말라”, “경쟁이 싫어 파업하려는 철도노조”, “경쟁으로 KTX 요금 싸지는 게 싫다는 건가” 등이다.

⑤ 브로슈어 및 홍보부채 제작·배포 : 버스터미널, 고속도로 휴게소, 신한은행·농협은행·우체국의 전국 3,900개 지점 등에 24만 부의 홍보브로슈어를 배포하였고, 국회·서울시 내 대학·야구장·에버랜드 등에 2만 개의 홍보부채를 배부하였다.

⑥ 해외철도 경쟁 세미나 및 대학 토크 콘서트 : 2012년 8월 23일 개최된 해외 철도경쟁 세미나에서는 2개의 발제가 있었다. 발제Ⅰ은 해외경쟁 도입 동향(교통정책실 김유인 사무관), 발제Ⅱ는 해외 철도개혁 시사점 및 향후 철도개혁 방향(교통연구원 이재훈 박사)였으며, 소비자단체·대학생·학계·업계 관계자 등 200여 명이 참석하였다. 발제 자료의 내용은 국토해양부와 교통연구원의 과거 국외 출장자료를 활용하여 만들어졌다. 한편 대학 토크콘서트는 2012년 11월 13일 세종대학교에서 열렸는데, 학보사 기자단 등 20개 대학의 250여 명이 참여하였다. 토론회 결과는 전국에 발행되는 대학신문과 학보사 신문을 통하여 기사화되었다.

⑦ 잡지 기고 및 정책 홍보 E-mail 발송 : KDI 나라경제와 녹색교통 회원지에 기고를 하였으며, 행안부 반상회지의 정책 홍보 칼럼 등을 통해서도 홍보하였다. 또한 한국철도시설공단(現국가철도공단)과 교통연구원의 우편광고(Direct Mail, DM)리스트와 건설협회 등의 협조를 얻어 총 4만 부 이상의 이메일을 발송하였다.

국토해양부는 이와 같은 적극적이고 전방위적인 소통과 홍보 추진 결과, 점차 경쟁도입 정책에 대한 사회적 공감대가 확산되었다고 판단하였다. 2011년 12월 27일 경쟁도입정책 발표 직후 철도노조(코레일노조)의 사실왜곡으로 부정적 여론도 상당히 있었으나, 점차 긍정적 여론이 형성되었다고 본다. 특히 철도정책에 무관심했던 일반 대중의 경쟁도입에 대한 이해의 폭이 넓어져 철도노조의 왜곡된 주장이 더 이상 받아들여지기 어려운 상황이 되었다.

(5) 정책환경 변화에 따른 철도경쟁도입 정책내용의 수정
2012년 대선 결과 여야 정권이 교체된 것은 아니었지만, 새로운 정부가 들어서면서 철도경쟁도입 정책에 있어서도 변화가 시작되었다. 18대 대통령직 인수위원회는 경쟁도입 필요성을 재확인하였으나, 철도공사·공단 등에 대한 객관적 검증을 거쳐 합리적 철도경쟁방안을 도입한다(국정과제)고 하면서, 경쟁방안에 대한 수정을 시사하였다. 경쟁도입 정책의 수정과정은 다음과 같다.

가. 2013년 대통령 업무보고와 19대 국회 주요 현안보고
2013년 4월 4일 대통령 업무보고에서 국토교통부는 “합리적인 철도경쟁방안 마련”이라는 제목하에 다음과 같은 내용을 보고하였다. 먼저 철도운영은 장기간 철도공사의 독점으로 소비자 요구에 둔감하고 적자·부채 증가 등 많은 폐해가 발생18)하고 있다고 전제하고 주요 정책방향과 향후계획을 다음과 같이 보고하였다.

첫째, 주요 정책방향은 철도부채 감축, 서비스 개선 등 철도산업 발전과 요금인하 등 철도이용 활성화를 위해 철도경쟁 정책기조를 유지한다. 다만 민간참여 방식(기존 案)은 요금인하, 철도부채 상환, 민간 창의성을 통한 서비스 차별화 등을 위해 추진하였으나, “민영화”, “특혜”논란도 야기하고 있기 때문에, 국가· 국민·철도산업 모두의 상생발전과 국민행복 증진에 기여하는 방향으로 합리적 경쟁도입을 추진한다.

둘째, 향후계획은 민·관 합동방식, 제2 공사 설립 등 다양한 대안들에 대한 면밀한 검토를 거쳐 합리적 경쟁도입 방안을 마련(’13.5)한다. 특히, 용산개발 위기에 따른 철도공사의 재무구조 악화와 철도운송시장 변화에 대처하기 위해 철도공사 자구노력도 강화한다. 이를 위해 비상경영으로 전환(’13.3)하고, 사업구조 개편, 인력 재배치 등 강도 높은 철도공사 경영효율화 계획을 수립(’13.6)하여 추진한다.

2013년 4월 9일 국토교통부는 19대 국회 국토교통위원회 주요 현안 보고에서, 철도운영 경쟁체제 도입에 대하여 추진배경, 추진경위, 향후 추진계획 등을 보고하면서, 대통령 업무보고(4.4) 내용을 요약 보고하였다.

나. 철도산업 발전방안 : 지주회사제 전환 및 단계별 자회사 설립
국토교통부는 2013년 6월, 철도공사를 독일식 지주회사제로 개편하고 경쟁환경 조성과 신규·적자 노선 운영방안을 내용으로 한 “철도산업 발전방안”을 발표하였다.

첫째, 철도공사는 경영투명성과 전문화를 위해 독일식 지주회사제를 응용하여, 간선철도 중심으로 여객운송사업을 영위하면서 지주회사 역할을 수행하는 구조로 전환한다.

여객 부문과 사업구조가 본질적으로 다름에도 불구하고, 현재 통합 운영되고 있는 물류, 차량, 시설부문 등은 단계별로 자회사로 전환한다.

① 1단계 : 철도물류 자회사 설립(’14년)
철도공사 운송적자(’12년 △3.6천억 원)의 120%가 물류부분에서 발생(△4.3천억 원)하고 있어 특단의 대책이 필요하다. 여객과 화물이 통합 운영되는 구조에서는 선로배분, 시설투자 등이 여객 위주로 운영되어 물류경영 개선이 곤란하기 때문이다. 따라서, 물류전문 자회사를 설립하여 철도물류의 경쟁력 강화를 추진한다.

② 2단계 : 차량정비·임대부문 자회사 설립(’15년)
차량정비부문은 철도공사 운송부문 비용(3.6조 원)의 26.3%인 9.6천억 원이 소요(’11년 기준)되며, 별도의 부가가치 창출활동은 미흡하다. 따라서, 경영개선을 위해서는 차량정비·임대사업을 중심으로 하는 철도차량회사를 설립하여 비용구조를 개선하고 수익창출을 유도한다.

<그림 5> 철도공사 지주회사 반영 조직 예상도(출처 : 철도산업 발전방안, 2013. 6월)

③ 3단계 : 시설유지보수 분리 및 간선중심 지주회사 전환(’17년)
선로 유지보수에는 정부예산과 선로사용료 약 7천억 원이 투입되고 있으나, 노동집약적 구조(인건비 비중 70.7%)로 운영되고 있어 효율성 미흡하다. 이에 따라 철도시설의 관리·유지보수를 전담하는 철도시설회사를 설립하되, 시설유지보수는 운송사업으로부터 독립된 구조로 운영하여 철도안전 관리를 강화하고 비용의 투명성도 확보한다.

둘째, 경쟁환경 조성 방안을 마련한다.

간선은 철도공사 중심으로 운영하고 일부 노선에 대해 공공부문 내 경쟁을 도입한다. 독자 운영이 가능한 신규 노선, 특히 건설부채 상환이 필요한 노선은 출자회사 형태로 별도 운영자를 선정하여, 비교경쟁을 통해 공공성을 유지하면서도 효율성을 제고한다. 지선은 수요가 적어 철도공사가 운영하기 부적합한 노선은 개방한다. 신규노선이나 철도공사에서 운영을 포기하는 벽지노선 등은 공공서비스를 유지하기 위해 보조금 입찰제를 통해 운영자를 선정한다.

적자선에 대한 철도공사의 교차보조 부담을 완화하여 경영개선에 기여하고, 공익서비스에 대한 재정부담도 완화19) 한다. 광역철도는 신분당선 등 민자사업을 통해 이미 부분적인 경쟁구조가 형성되었으며, 지방 도시철도 공기업 등 다양한 주체의 참여를 활성화한다.

셋째, 신규·적자노선 운영방안을 마련한다.

① 수서발(發) KTX 노선 : 철도공사 출자회사로 운영철도공사의 악화된 재무구조가 수서發 고속철도 건설부채 누증으로 이어지는 악순환 고리를 차단하기 위해 철도공사 출자회사로 운영한다. 그러나 철도공사가 용산개발 무산 등으로 투자여력이 없는 점(’13년 부채비율 428.5%)을 감안하여 부족 재원은 공적자금으로 보완(공사 30%, 연기금 등 70%)한다. 다만 공적자금 지분의 민간 매각에 대한 우려를 불식시키기 위해 민간 매각 제한에 동의하는 자금만 유치하고, 정관·협약에 이를 명시한다. 요금과 선로사용료는 면허조건과 협약 등으로 적정수준을 확보한다. 요금은 상한제를 통해 관리하되, 운영 초기 서울발(發) KTX 대비 10% 낮은 수준으로 운영토록 조건을 부여한다. 출자회사에 대한 철도공사의 경영권은 보장하되, 철도사업의 효율적인 운영을 제약하는 부당한 경영간섭은 배제한다. 특히 선로용량 배분, 선로 운행시간대 배분, 통행 순위 등은 정부에서 공정하게 정하여 실질적인 경쟁효과를 확보한다.

② 철도공사 운영포기 기존 적자선
수익성 등을 이유로 철도공사가 운영을 포기하는 적자선에 대해서는 철도서비스 유지를 위해 민간참여를 허용한다. 공익서비스 보상 노선 등 상대적으로 영업적자가 큰 노선과 독립 운영이 가능한 노선부터 순차적으로 최저보조금 입찰제를 시행하되, 무응찰 시 철도공사와 지자체 간 제3섹터 운영 방식을 검토한다.

다. 수서고속철도(SRT) 면허발급 및 운행개시 : 고속철도 경쟁시대
국토해양부(국토교통부)는 우여곡절과 많은 갈등을 겪은 뒤 2013년 12월 27일 ㈜수서고속철도 법인설립을 허가하고 면허를 발급하였다. ㈜수서고속철도(SR)의 지분구조(자본금 2,500억 원)는 철도공사 41%, 사학연금 31.5%, 기업은행 15%, 산업은행 12.5%였다.

<표3 SR 컨소시엄 지배구조(당초)>

국토교통부는 2013년 12월 27일 발표문을 통해, 수서고속철도 회사는 철도공사가 설립하는 출자회사이고, 앞으로도 공영지배구조를 유지하겠다는 입장이 확고하다고 하였다. 한편 수서고속철도가 당초계획보다 2년 늦은 2016년 말 완공됨에 따라, ㈜수서고속철도도 3년이란 충분한 준비기간을 거쳐서 2016년 12월 9일 수서역을 시·종점으로 하는 고속철도를 운행하게 되었다. 결과적으로 공공부문 내에서의 최소한의 철도경쟁이 시작된 것이다.

수서고속철도는 개통 3년 후부터 만성적인 공급좌석 부족으로 표를 구하기 어려운 상황이 되었다. 이에 따라 SR은 신규차량(14편성) 발주를 추진하게 되었고, 정부는 SR에 3,590억 원을 현물출자 하였다(2023. 7.20.). 자본금도 6,090억 원으로 늘어났고 지분은 국토교통부가 59%를 보유하고, 철도공사는 비율로는 전과 동일하게 41%20)를 보유하게 되었다.

<표4 SR의 변경된 지분 비율>

SR의 회사 형태는 상법상 주식회사로 발족하였으나 2018년 2월 6일 “기타 공공기관”으로 지정되었고, 2019년 2월 11일 준시장형 공기업으로 지정되었다.

3) 철도운영 경쟁체제 도입정책의 평가 및 향후과제

철도운영 경쟁도입 정책에 있어서는 새로 설립되는 회사가 “민간회사냐 공기업이냐” 하는 회사 형태와 컨소시엄의 지분구조가 매우 중요하다고 판단된다. 왜냐하면 민간과 공공부문은 의사결정과 집행 등 거버넌스 구조가 전혀 다르므로 경영성과에 큰 차이가 날 수밖에 없고, 지분구조도 경영성과에 크게 영향을 미치기 때문이다. 따라서 경쟁도입 정책에 대한 평가도 당초의 민간기업에 대한 평가와 변경된 공공기관(공영지배구조)에 대한 평가, 그리고 이를 함께 고려한 종합적인 평가로 나누어 서술하고자 한다.

(1) 2012년 민간기업 형태의 경쟁도입 정책에 대한 평가
이명박 정부에서 민간기업 형태로 추진된 국토해양부의 철도경쟁 도입정책은 개혁주도조직의 실행력 확보, 개혁방향 설정, 개혁의 사전 준비, 저항 극복역량, 개혁 주도조직의 전문성·열정 등에서 비교적 성공요인을 갖추었으나 성공하지는 못했다.21) 구체적으로 보면, 당시 경쟁도입 정책 담당자들은 누구보다도 철도구조개혁을 잘 이해하고 있을 뿐만 아니라, 철도개혁에 강력한 의지와 역량을 가지고 있었다. 따라서 정책방향도 잘 설정했고 정책의 실행 측면에서도 장관부터 사무관까지 모든 역량을 집중하여 강력하게 추진했으며, 갈등관리와 저항극복을 위한 관계기관 설득과 사회적 공감대 형성에도 비교적 성공했다고 판단된다. 그러나 저항이 큰 철도개혁 정책에서 무엇보다도 중요한 대통령의 리더십을 확보하지 못했다. 당시 대통령은 철도경쟁도입에 대해서 반대는 하지 않았으나 적극적으로 지원하지도 않았다. 대통령은 지속적으로 개혁의 중요성을 설파하고 개혁과정에서 발생하는 저항과 문제들에 대해 단호한 의지로 대처해야 한다.22) 그러나 그렇게 하지 못했다. 2012년 4월 총선과 12월의 대통령선거 등 시기적으로 정권 말기에 집중적으로 추진되었다는 시기상의 문제도 큰 영향을 미쳤다고 생각된다. 한편 이전의 철도개혁과정에서 컨트롤타워 역할을 했던 기획재정부도 개혁주도조직이 없는 상태에서 개혁에 소극적이었다.23) 이 또한 민간기업 형태로 고속철도 경쟁사업자를 설립하고자 했던 당초의 정책목표를 달성하는데 부정적으로 작용했다고 생각된다.

(2) 2013년 공영지배구조 형태의 경쟁도입 정책에 대한 평가
앞에서 설명했듯이 2013년 박근혜 정부의 철도발전 방안은 철도공사를 지주회사제로 전환하고 단계별로 자회사를 설립하며, 수서고속철도는 철도공사 주도의 철도공사 출자회사로 운영하는 것이다. 그러나 지주회사의 구성을 보면, 여객회사, 물류회사, 제3섹터 운영회사(벽지노선 등), 철도차량관리회사, 부대사업 회사 외에 유지보수 및 자산관리를 하는 철도시설회사를 두도록 하였다. 이 방안은 3가지 측면에서 큰 문제가 있다고 판단된다.

첫째, 유지보수 업무를 운영기관인 철도공사의 자회사 형태로 유지한다는 것은 철도산업발전기본법이지향하고 있는 상하분리원칙에 전혀 맞지 않는다. 철도시설 유지보수업무는 철도건설기관이 철도를 건설한 후 유지보수를 하면서 시설의 노후도와 성능을 판단하여 개량사업을 하는 철도생애순환(Rail Life Cycle)의 중간에 위치한 기능이다. 이러한 이유로, 철도상하분리 원칙을 채택하고 있는 유럽에서 철도운영기관이 유지보수업무를 담당하고 있는 나라는 단 한 나라도 없다.24) 철도의 건설·유지보수·개량으로 이어지는 철도인프라 업무를 효율적으로 추진하고 철도안전을 확보하는 데 문제가 많기 때문이다. 따라서 2003년 철도구조개혁 당시 개혁정책의 실현가능성을 높이는 차원에서, 불합리하지만 한시적으로 철도공사에 위탁한 유지보수업무 담당기관을 그대로 철도공사의 자회사 형태로 두도록 한 정책은 매우 잘못된 정책이다.

둘째, 2013년 6월 “철도산업 발전방안”에 포함된 수서발(發) 고속철도 노선을 철도공사 출자회사로 운영한다는 정책목표는 달성되었다. 그러나 철도공사가 경쟁회사를 설립하고 연기금 등 공적자금으로 보완하는 공영지배구조의 회사 형태로 한 것은 당초의 정책목표를 완전히 바꾼 것이다.25) 다시 말해 고속철도 운영회사를 민간회사 형태로 설립하여 철도운송시장에 새바람을 일으키려는 혁신적 정책목표는 사라졌다. 결과적으로 ㈜수서고속철도(SR)가 설립되기는 했으나, 경쟁효과는 매우 제한적일 수밖에 없는 어정쩡한 경쟁구도가 되었다. 게다가 SR은 철도관제, 유지보수, 예·발매 시스템 등을 전적으로 경쟁회사인 철도공사에 의존할 수밖에 없어, 독자적인 회사 운영이 매우 어려운 상태다.

셋째, 독일식 지주회사제를 벤치마킹한 “철도산업 발전방안”의 내용과 집행에 관한 문제이다. 독일은 통일 후 3단계 과정으로 철도구조개혁을 추진하였다. 1단계로 1994년 서독과 동독 국영철도를 독일철도(DB)로 통합한 후, 2단계로 1999년 DB를 지주회사로 전환하고 각 사업부문을 주식회사로 전환하였다. 향후에는 3단계로 지주회사를 해산하고 부문별 회사들을 완전히 독립시킬 계획이다. 따라서 독일철도의 지주회사제는 단계적 민영화를 위해 채택한 주식회사 분할모델로서 과도기적인 체제일 뿐만 아니라, 연방정부가 DB와 주요 간선에 대해서 장기 사업면허계약(12년 또는 18년)을 하고 있기 때문에 신규 민간사업자의 시장 참여가 대단히 어렵다. 결과적으로 독일식 지주회사체제는 사실상 단일회사와 큰 차이가 없으며, 경쟁도 거의 발생하지 않아 효과가 작고, 운영권 경쟁입찰 등 경쟁체제를 지향하고 있는 우리나라의 철도 관련 법제와도 부합하지 않는다. 게다가 2014년부터 단계별로 설립하기로 했던 자회사들이 단 하나도 설립되지 않았다. 결론적으로 당시 “철도산업 발전방안”이라고 제시했던 지주회사제 자체도 비합리적이지만, 그 이후 이를 실행하려는 그 어떤 노력도 없었다는 점에서 선언적인데 불과하다고 생각한다.

(3) 철도운영 경쟁도입 정책에 대한 종합 평가
2012년 건설교통부는 철도경쟁도입 정책의 목표를 2가지로 설정하였다. ① 민간기업 형태로 고속철도운송 제2사업자를 선정한다. ② 경쟁을 통해 철도공사(korail)의 경영개선을 유도한다. 당초의 정책과 수정된 정책은 내용과 경쟁효과 측면에서 큰 차이가 있지만, 2013년 수정된 정책에서도 철도경쟁이란 정책기조는 유지되었다. 정책에 대한 평가는 경쟁도입 정책의 수정 전후에 따라 다를 수밖에 없다고 생각된다. 2012년에 민간회사 형태로 제2의 고속철도 운영회사를 설립하여 철도운영시장에 새바람을 불러일으키려는 정책목표는 달성하지 못했다. 그러나 2013년 공영지배구조의 ㈜수서고속철도가 설립되어 경쟁효과가 제한적이지만 경쟁체제가 형성되었기 때문에 수정된 정책목표는 달성되었다. 결과적으로 고속철도 제2 사업자를 설립한다는 철도경쟁 도입정책은 많은 과제를 안고 있는 부분적인 성공이라 평가할 수 있다. 한편 수서고속철도(SRT)의 운행이 철도공사 경영개선을 유도했느냐에 대해서는 의견이 갈릴 수 있고 앞으로 보다 정밀한 분석과 평가가 필요하다고 본다.

그러나 철도경쟁 도입정책이 추구하는 궁극적 목표라는 관점에서 보면 긍정적 효과가 적지 않다고 본다. 다시 말해 철도운영 경쟁체제가 철도이용자에 대한 서비스를 향상하고, 철도운임을 장기간 안정적으로 유지하며, 안전에 대한 비교 평가도 가능하게 한 것으로 판단된다. 이와 함께 철도인프라 투자 기관인 국가철도공단의 재무구조개선에도 기여하였다. 철도공단의 경우, 수서고속철도(SRT) 운행 전에는 철도공사로부터 받는 선로사용료로 고속철도 건설부채의 이자도 상환하지 못하는 상태였으나, SRT 운행 이후에는 이자는 물론 원금도 일부 상환할 수 있는 구조가 되었다.

종합적으로 평가할 때, 철도경쟁 도입정책은 절반의 성공이라 할 수 있다. 우리가 기억해야 할 중요한 사실은, 2012년 철도개혁을 추진한 공직자들의 치열한 노력이 있었기 때문에, 그 토대 위에서 2013년의 경쟁체제 형성이 불완전하나마 가능했다는 점이다.

(4) 철도운영 경쟁체제 도입정책의 향후과제
2013년 말 철도운영 경쟁체제가 도입되고 2016년 12월 9일 ㈜수서고속철도(SR)가 철도운행을 시작하여, 본격적인 고속철도운송 경쟁시대를 열었다. 그러나 철도차량 정비, 선로 유지보수, 예·발매 시스템을 철도공사에 의존하는 불완전한 경쟁체제이기 때문에 경쟁효과도 제한적일 수밖에 없다. 따라서 SR이 독립적으로 철도운행을 할 수 있도록, 차량정비와 선로 유지보수업무 등을 직접 수행하든 외부 위탁하든 SR이 독자적으로 선택할 수 있도록, 경쟁환경을 조성하여 실질적인 경쟁이 이루어지도록 해야 한다.

한편 철도운영기관의 형태는 그 나라의 정치·경제체제와 교통정책 목표에 따라 각국이 선택할 문제지만, 일반적으로 공기업 체제보다는 민간운영체제가 성과 측면에서 우수하다고 볼 수 있다. 이와 관련하여 논란이 되는 벽지노선 운행, 철도안전 등 철도의 공공성은 철도운영기관의 형태(공기업 또는 민간회사)와는 직접 관련이 없고, 주로 정부정책에 의해 결정된다. 그리고 철도운영기관의 형태보다도 더 중요한 것이 철도운송 경쟁시장의 조성이다. 다시 말해 독점적철도운송시장을 보다 경쟁적 시장으로 변화시켜, 여러 회사가 서비스 향상, 비용 절감과 수익 창출, 안전도 제고를 위해 경쟁하도록 해야 한다. 이와 같이 치열한 철도 내부 경쟁을 통하여 자체 경쟁력을 확보해야만 자동차 등 다른 교통수단과의 외부 경쟁력 확보도 가능하다고 본다. 앞으로 국가철도망이 지속적으로 확충되더라도, 운영 주체에 대한 근본적인 개혁과 경쟁확대를 위한 정책이 지속적으로 추진되지 않는다면 철도 부실은 계속될 수밖에 없을 것이다.

5. 마무리

앞에서 필자는 수도권 고속철도 건설사업과 철도운영 경쟁체제 도입정책에 대한 정책과정을 정책사례분석(POLICY CASE STUDY) 형태로 자세하게 분석·정리하였다. 물리적인 철도시설 측면에서 보면, 필자가 철도정책과장 시절(2005.3~2008.3) 주도적으로 추진했던 고속철도 건설사업이 2014년 완공을 목표로 시공 중이었기 때문에, 2011년 말 교통정책실장으로 발령받아, 2012년 철도경쟁 도입정책을 추진할 수 있었다. 필자에게는 행운이고 큰 보람이었다. 어떤 산업이나 조직이든 당면한 문제를 해결하지 않고는 발전할 수 없고, 시대변화를 읽고 미리 준비하지 않으면 더 나은 미래로 나갈 수 없다고 생각한다. 앞으로 우리나라의 교통체계는 환경과 에너지, 기후변화, 효율성과 형평성, 지역균형발전을 종합적으로 고려하여 철도 중심의 지속가능한 교통체계로 계속 발전해 나가야 한다. 특히 교통부문에서 글로벌 과제인 2050 탄소중립26)을 실질적으로 달성할 수 있도록 로드맵을 작성하고, 구체적이고 다양한 조합의 정책수단을 마련하여 실행해야 한다.

<참고자료>
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